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山东省广饶县第二中学 孙兵团
内容提要
学校章程和内部规定是学校自主管理的契约。要让学校章程和内部规定“硬起来”必须处理好四个关系：即权利与义务的关系；实体与程序的关系；权力与监督的关系；落实与奖惩的关系。
关键词 学校内部规定制订 处理关系
图书馆分类号
正文
从法理角度讲，学校章程是学校为保证依法自主办学，就办学宗旨、目标任务、内部管理体制以及财务管理等重大的基本问题作出的自律性文件。应该具有较强的原则性、制约性、严肃性和相对稳定性。它是学校自主、自律管理及政府部门监督管理的基本依据；是学校全局性、纲领性的文件，是学校作为独立法人的必备条件。随着校本管理理论的兴起，学校章程和内部规定在学校自我管理中起到的作用将越来越具有权威性。同时，建立和发挥学校章程和内部规定的权威和作用，也是推进依法治校的具体步骤和重要措施。
一、存在的问题与原因
当前由于受“外部控制理论”的影响和学校外部环境的作用，学校当前的内部规定还具有很多问题，表现为：操作性差，执行主体不明确，带有“强权”色彩。我国当前学校的举办主体主要是政府教育行政部门，广大中小学，特别是乡镇政府举办的义务教育阶段的中小学，学校的内部规定基本是一纸空文。举办主体以及举办主体的行政部门，上级教育行政部门都对中小学具有领导、管理和指导权，学校的内部管理机构没有什么决策权，带有很浓的“派出”色彩，因此制订的内部规定根本就不可能落实。
教育者与受教育者的原因
一是学校管理机构以及师生员工对依法治校的实质不了解。依法治校的实质就是“治官”，“治干部”，再说白了，就是治校长及有学校管理职权的干部。学校的教职员工都是“准公务员”，是国家工作人员，那么，他们都应当是依法治校的对象，当然没有否定他们也是依法治校主体的一部分。
二是学校干部的专业素质差。学校领导干部必须具有一定的法律素质和掌握必要的行政管理知识。近几年，教育行政部门对农村中小学，特别是骨干中小学校长进行了周期性培训，基本是每个五年计划轮训一次，校长的整体素质有所提高，但是法律知识和行政管理知识至今在一些学校校长头脑中“空空如野”。如果学校校长及有关人员不懂得法律，连起码的法律知识和法律意识都没有，那么，一所学校起码的运行机制如学校工作规则、办文规则、办事规则就建立不起来，就会出现“权大于法”、“权大于学校章程”的违法违章问题，也就给自己筑起了“为非作歹”的掩体,学校的其他规定就不可能真正落到实处。又比如：一些学校领导自认为是干部，对低职干部和工作人员要三喝四，不遵守学校办事规则，不讲究岗位职责分工，造成部门职责不明，甚至出现部门工作“管理真空”问题。
三是师生员工的法律意识差。师生员工要树立起维权意识。国家宪法和法律法规对教育者和受教育者的权利与义务有非常明确的规定。针对当前学校和学校外部环境中无视教育者和受教育者权利的行为，当事人应当直起腰杆，拿起法律武器，勇敢地与这些违法行为和损害师生员工利益的事件进行斗争。权利和义务是国家宪法规定的，在这样的社会环境中，权利更需要自己去奋力争醛比如教师体罚学生行为，校长不作为行为，学校部门职责不明或不作为等等，都可以通过法律，通过行政申诉程序得到解决。
（三）主要的客观原因
在人才流动效应的影响下，现有的教育投入体制确实显得很不公平。谈论的“农村教师课堂教学水平为什么不高”这个问题的最根本原因，追究起来，很可能就要追究到政府自己头上。乡镇政府都把教育投入与产出的帐目算得很清，没有经济效益的教育投入，在当前市场经济条件下，政府肯定不买帐。BB县每年流失本科人才都在500人以上，大学毕业之后回来的了了无几，经济不发达乡镇籍的学生更是一去不复返。乡镇企业发达的乡镇吸引了大专、高中层次的劳动者，落后乡镇成为“人才输出国”，这些乡镇“费力赔钱赚吆喝”，如此循环，当地居民素质明显降低，教育产出何从谈起？就是“教育比较发达”的乡镇（包括XX镇、YY乡），也只能说是农民想得等实际，把孩子送出去永远不再受穷。由此而言，落后地区向发达地区的人才流动就不用多解释了。
经济比较宽裕的家庭对下一代的家庭教育相对好一些，市圈里比县城里好，镇区比乡村里好，这是现实存在的。XX乡镇的居民，大都面朝黄土背朝天，起早贪黑，能够解决生计问题，能够基本保证学生上学就是一个很大的负担，哪里还谈得上家庭教育问题。
当前对学校、教师、学生的评价制度正在改革之中，教育教学质量的几项硬性指标，把有较高思想素质的教师队伍逼上了绝路，替家长、政府背起了沉重的教育负担。在评课中反映“教师讲得过多，占用时间较长，满堂灌”，说实在的，农村孩子能够碰上这样的老师，这是他的幸运和福气。
本人和同龄人当初接受的基础教育就是这样的。严厉的训斥、铁硬的教鞭、沉重的作业负担，面黄肌瘦、一脸疲惫的老师，他们为了什么？为了我们学生，为了他们自己，为了他们的父母子女能够吃上好的饭菜。
（四）主要的社会原因
在摆脱了他国的欺凌和自相残杀之后，我们民族的绝大多数个体又陷入了失去公平“游戏规则”的竞赛场的搏杀（自相残杀）之中。这是一个民族、种族的悲哀。这不是一个政党、一个区域行政主体在短时期内所能够解决了的。当前树起的素质教育先进县和先进学校，那一个不是“挂羊头卖狗肉”，如果不这样，这些样板就会首先被当“羊肉”吃掉，这也顺应了我们种族、民族的绝大多数个体的功利思想和急功近利心态。正是这样一个社会环境，我们民族将失去“创新”的“遗传基因”，是我们民族教育发展的巨大障碍。
二、解决问题的思路与对策
依法治校工作的进程是艰难的，是学校外部环境和学校内部环境相互作用造成的。从客观条件讲，目前教育管理体制正在改革与完善之中，足以说明引起了政府部门和社会的重视。义务教育法的修改面临很大困难，各级政府对教育的责任界定问题是制约当前教育发展的根本症结。“以县为主”并不是把责任都推给县级政府、乡镇政府，市、省和中央财政都应该有相应的责任。因此，义务阶段教育投入体制应该改革，省级、中央财政对教育投入应该到比较大的份额，对我市来说，市级财政应该占到1/3的比例。应该充分肯定教师的积极性和学校管理人员在经济条件严重落后的情况下，所做出的自我牺牲和努力，肯定他们的敬业精神和创新自救精神。
从学校层面讲，一个符合法律规定的学校章程或制度，其本身就要有封闭性，前后呼应，相互对照，否则，就是一个不成功的章程或制度，就成为“软法”，就失去了他的应用价值。当前，学校内部制度建设应该是学校首要解决的问题，在学校章程和内部规定制订中要正确处理好以下几个关系，即权利与义务的关系；实体与程序的关系；权力与监督的关系；落实与奖惩的关系。
（一）权利与义务的关系
学校教师及其他教育工作者享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。比如：第X条“（一）教师享有下列权利：1、进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；2、从事科学研究、学术交流，把专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；……第X+1条（二）教师应当履行下列义务：1、遵守宪法、法律、学校章程和教师职业道德，为人师表； …………6、不断、提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。……”。
与此相呼应，“第F条 学生享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。“第F条（一）学生享有下列权利：1、参加学校教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；…… ；4、对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”“第F+1条 [学生义务]学生应当遵守《中学生守则》、《中学生日常行为规范》及学校的其他有关规定，做到自尊自爱，注重仪表；真诚友爱，礼貌待人；遵规守纪，勤奋学习；勤劳俭朴，孝敬父母；严于律己，遵守公德。学生应当根据自身的年龄、任知能力和法律行为能力，避免和消除相应的危险。……”。
（二）实体与程序的关系
实体与程序既相互独立，又有密切联系，二者并无主次之别。“重实体轻程序”的现象还普遍存在，无论立法抑或司法实践，大都以实体目标的实现作为衡量和取舍程序规范的标准，法律家更多地强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面，而对程序问题则语焉不详。①
比如，“第五十二条 [学校办公室] 学校办公室的职责任务是：贯彻执行党和国家的方针政策、法令和规定。协助校长起草学校综合性的计划、决议、总结等，组织拟订有关全校性的规章制度，以学校名义发布布告、通告等……
与上相照应“第六十一条 [公文处理程序与规则]校办负责学校来往公文的处理和运转。特殊情况由处室代收的公文应及时转送校办处理。凡未经校办登记、批办的公文一律不纳入学校公文的正常运转。……学校实行学校和办公室两级发文制度。所发正式文件，由承办处室拟稿，处室负责人审核签名后送党办或校办处理，拟稿处室不能将文稿径送学校领导签发。………凡学校文件，属综合、全面、重大事项的，经分管校领导审核后由书记或校长签发；向省委、省政府和教育部呈报的请示、报告等，由书记、校长签发；属某方面工作的，由分管校领导签发；涉及两位或两位以上校领导分管的工作，根据发文内容，送主要分管校领导审阅后由书记或校长签发。已经常委会或校长办公会议定的事项，可由分管校领导依据会议记录或纪要酌情签发。……各处室公文办理完毕后，要及时按规定整理归档。个人不得保存应归档的公文，以保证归档公文的完整。”
（三）权力与监督的关系
比如“第三十七条 [校长职权]校长行使下列职权：（一）领导山东省广饶县第二中学；（二）负责执行本章程和依照本章程适用于山东省广饶县第二中学的其他法律法规和规章；……（三）决定学校政策，发布行政命令；……（九）依照法定程序任免教职员工；（十）依照章程颁授学校荣誉称号；（十一）依照章程处理违纪师生员工；（十二）代表山东省广饶县第二中学处理学校对外事务和其他事务；……。”
与上相照应“第四十四条 [学校行政会议及议事规则]校长在作出重要决策、向教代会提交议案、制定行政规章和解散教代会前，须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。……校长如不采纳行政会议多数委员的意见，应将具体理由记录在案。”“ 第四十二条校长如有下列情况之一者必须辞职：……(二)因两次拒绝签署教代会通过的议案而解散教代会,重选的教代会仍以全体代表三分之二多数通过所争议的原案,而校长在三十日内拒绝签署;(三)因教代会拒绝通过财务预算案或关系到学校整体利益的议案而解散教代会，重选的教代会仍拒绝通过所争议的原案。”
（四）落实与奖惩的关系
“第九条 [办学条件]学校在工作人员配备、制度建设、组织机构、办学经费、资产管理等方面必须基本保障学校教育教学和管理等各项工作的开展，在条件允许的情况下，对办学条件进行改善。”
与上相照应“第一百三十五条[固定资产]总务部门要加强房屋的检查维修。每年雨季前要普查一次。属于危房，应坚决封闭停用，即使组织抢修或拆除，确保安全。……”相对应：“第二百四十九条[学校责任]因下列情形之一造成的学生伤害事故，学校应当依法承担相应的责任：（一）学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的；……”。
另外，在学校章程制定中，对校长的性质界定，可以作为机构处理，因为它是教职工中的普通一分子，规定了教职工的权利和义务，那么校长不应该在有什么更高层次的权利和义务，这也是“法律面前人人平等”，“章程面前人人平等”的体现。在中华人民共和国宪法中，主席作为机构进行规定，而不作为公民进行规定。“中华人民共和国宪法“第三章国家机构第一节全国人民代表大会……第二节中华人民共和国主席……第七十九条中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满四十五周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。……”。
从当前学校内部制度的发展状况来看，学校章程和其他内部规定是对学校自我管理机制和民主机制的补充与细化。学校在建立健全制度的过程中可能存在一些不足；但是学校管理倡导“以人为本”，依法治校也要以“以人为本”为出发点，国家对学校内部制度的定位和机能还需要进行法律规定，比如当前正在进行起草国家的《学校法》等等。②
（声明：本文是山东施十五”规划课题《现代学校章程建设研究》2005年年度研究成果，本人对本成果具有完全的著作权。）
参考文献
①江伟、赵金山《简论民事诉讼法与实体法的关系》，《法学杂志》1998年第6 期
②孙兵团论文《师生申诉制度的实践与思考》，《教学与管理》第11期
来源： [中国法院网]法治论坛 -> 论坛列表 -> 法学争鸣 -> 法理 http://bbs.chinacourt.org/index.php?showtopic=141526
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